郑州市人民政府关于进一步加强政府法制工作的意见
河南省郑州市人民政府
郑州市人民政府关于进一步加强政府法制工作的意见
郑政〔2009〕13号
二○○九年三月十八日
各县(市)、区人民政府，市人民政府有关部门，各有关单位：
为全面贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号，以下简称《决定》)及《郑州市人民政府关于加强市县政府依法行政的若干意见》(郑政〔2008〕38号，加快推进依法行政和法治政府建设进程，现就进一步加强我市政府法制工作通知如下：
一、充分认识加强政府法制工作的重要意义
政府法制工作是社会主义民主法制建设的重要组成部分，是实施依法治国和依法行政的重要保障，是政府工作的重要基础，是提高行政能力的重要措施。加强政府法制工作，对于促进政府职能转变、提高行政管理水平、保障经济社会科学发展、加快构建和谐社会，都具有十分重要的意义。2004年3月22日国务院颁布实施《纲要》，确立了用10年左右时间建设法治政府的目标。2008年5月12日国务院又颁布了《决定》，这是国务院为全面贯彻执行党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观和依法治国基本方略，加快建设法治政府、全面建设小康社会作出的又一重大举措，是继《纲要》后发布的又一个具有行政法规性质的纲领性文件，进一步明确政府法制工作的指导思想和基本要求。《纲要》贯彻实施五年来，我市依法行政工作取得了阶段性成果，政府法制工作也获得了长足发展，但与建设法治政府的要求相比，仍存在较大差距。主要表现有：一是工作开展不平衡，一些县(市)、区政府和部门对政府法制工作重视不够、措施不力、创新不足，发展经济与依法行政"两张皮"的现象还比较普遍。二是一些县(市)、区政府和部门法制机构力量薄弱，空挂现象严重，法制工作任务无人承担。三是部分政府法制机构工作人员素质参差不齐，影响了法制工作质量。这些现象的存在，阻碍了政府法制工作的开展，严重影响了法制机构在依法行政方面称职参谋、得力助手、合格顾问作用的发挥。因此，必须进一步加强政府法制工作。
二、加强政府立法工作
一是准确把握政府立法与上位法不抵触、有特色、可操作的原则。坚持正确处理法制统一与地方特色的关系，在充分考虑省会城市地位、功能的前提下，把社会管理、公共服务和规范政府行为方面的立法和群众关注的热点、难点问题作为立法重点，通过强化政府立法，实现推进政府职能转变、深化行政管理体制改革、强化政府服务意识和责任意识、提高行政效能的目的。二是完善政府立法工作机制。坚持科学立法、民主立法、开门立法，严格立法程序，建立健全公众参与立法的方式和机制，注重实效，将立法听证、征求意见等社会参与的方式方法规范化、科学化、制度化。立法工作要引入专家咨询机制，推行法制机构牵头、部门配合、专家参与的起草方式。坚持和完善政府立法后评估制度，每年选择部分政府规章进行研究分析，对实施效果做出科学评价，不断改进立法工作，降低立法成本，提高立法质量。
三、改善行政复议工作
一是充分发挥行政复议制度对预防和化解行政争议的积极作用。行政复议是政府内部层级监督的重要制度，是提高执行力、促进政府职能转变的重要手段，是人民群众维护合法权益的重要法律救济渠道。要加大宣传力度，畅通行政复议渠道，坚持依法受理和审理，阳光公正，依法合理裁决，力争把行政争议化解在行政程序中。研究探索处理敏感性问题、社会矛盾集中事项与行政复议工作的有效对接机制，妥善处理重大复杂社会问题，促进社会稳定。二是创新行政复议工作体制。改革推广行政复议模式，按照上级改革试点要求，市、县(市)政府设置行政复议委员会和行政复议办公室，审理行政复议案件和办理行政应诉案件不得少于2人，重大案件不得少于3人，切实保证案件办理质量，逐步实现相对集中行政复议权，集中受理立案、集中审理、集中议诀、坚决执行，提高行政复议的权威和效率。同时，要完善现行行政复议方式方法，逐步实行行政复议案件庭审、听证等制度。推行和解与调解方式结案，努力实现法律效果和社会效果和谐统一。
四、建立依法行政责任制度
建立依法行政责任制，实行依法行政责任制评议考核。市、县(市)政府及政府部门主要负责人是本单位依法行政工作的第一责任人，负责本单位依法行政工作的组织实施工作。每年市政府对县(市)、区政府及市政府部门，县(市)、区政府对乡(镇)政府、街道办事处及县(市)、区政府部门实行依法行政责任制评议考核，并将已经实行三年的行政执法责任制考评单位纳入其中。市县两级政府要研究制定依法行政责任制评议考核办法，科学制定考评方案，重点要把依法决策、依法制定发布规范性文件，依法受理和办理行政复议案件，依法实施行政管理，公正执法和加强执法监督，依法履行行政应诉职责等作为考核内容，合理设定依法行政责任考评指标，科学确定考评方式方法和分值。依法行政责任制考评纳入政府目标管理，考评结果与单位主要领导的考核、使用与奖励惩处挂钩。
五、强化行政执法监督
坚持依法行政责任制评议考核制度，完善群众举报投诉受理机制，强化行政执法投诉案件受理办理工作。加大专项行政执法检查和责任追究力度，经常性地开展明查暗访活动，重点查处实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政确认等行政执法中的不作为、乱作为和滥作为行为，对群众投诉、媒体曝光、行政执法检查和案卷评查中发现的行政执法问题，各级政府法制机构要及时依法立案查处并提出责任追究意见。
六、切实加强政府法制机构和队伍建设
规范市、县(市)、区政府法制机构的职能配置、内设机构和人员编制。法制机构负责对政府法制工作进行规划、协调、监督、指导、服务，履行规范性文件合法性审核和备案审查职责，协调行政执法中有关部门或者单位由于对法律、法规理解不同而产生的执法争议与纠纷，组织实施规范行政机关共同行为的法律规范，规范行政机关的行政执法行为和行政执法监督检查，办理或者指导办理行政复议案件和行政应诉案件及行政赔偿事宜，负责对具体行政行为合法性进行审核，负责依法行政的组织计划、实施、指导、监督、协调。市政府法制机构还要负责组织起草地方法规草案、市政府规章草案，办理地方性法规和市政府规章的解释工作。各级、各部门要根据法定职责和情况，对政府法制机构和政府部门法制机构的具体任务、职能做出规范。市、县(市、区)政府法制机构在内部运行工作上科(室)分工要明确，各行其责，规范业务开展，提升工作专业化水平；人员配备上，除政策性安置外，新进人员第一学历必须是法律专业本科(含本科)学历。配备工作人员要到岗到位，不得挂虚名。县(市)、区政府法制机构人员中，从事行政复议和行政应诉案件办理的不得少于法定的2人。另外，还要配备专职从事规范性文件合法性审核和备案审查、从事行政执法协调和监督检查的工作人员。各部门法制机构人员的配备，至少要达到办理行政复议、应诉案件的法定要求的2名，同时还要考虑规范性文件审核备案、行政执法协调和监督检查的工作需要。县级政府部门和乡(镇)政府，要确定承担依法行政工作的机构，配备专职或者兼职工作人员。建立完善政府法制机构经费保障机制，其工作和业务经费列入年度财政预算，单独核算。
加大对政府法制机构工作人员的培训、使用和交流力度，调动政府法制机构工作人员的积极性、主动性和创造性，充分发挥其在全面推进依法行政工作中的统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等作用。加强政府法制工作人员业务培训，每年定期或不定期对法制机构人员进行法制业务专项培训，提高业务素质。政府法制机构工作人员，要自觉坚持求真务实精神，脚踏实地，努力学习，不断提升业务素质和自我修养，认真履行职责，积极主动，认真负责地当好政府领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问。
恩施州小额贷款公司监督管理实施办法
湖北省恩施土家族苗族自治州人民政府办公室
州人民政府办公室关于转发《恩施州小额贷款公司监督管理实施办法》的通知
各县、市人民政府，州政府有关部门：
州政府金融办、恩施银监分局、州工商局、人行恩施州中心支行、州公安局制定的《恩施州小额贷款公司监督管理实施办法》已经州人民政府同意，现转发给你们，并就做好小额贷款公司试点工作通知如下：
一、增强对小额贷款公司试点工作重要性的认识。小额贷款公司是以服务“三农”和中小企业为宗旨，从事小额放贷和融资活动的新型农村金融组织。发展小额贷款公司，能合理有效配置金融资源，有利于进一步规范和引导民间融资，改善民生、促进就业，支持我州县域经济特别是“三农”和中小企业的发展。各县市、各有关部门要充分认识小额贷款公司的作用，积极有序地推进小额贷款公司试点工作。
二、加大对小额贷款公司的政策扶持力度。各县市人民政府、州政府有关部门在小额贷款公司办理工商登记、房地产动产抵押和其他权利质押、财务监督等相关事务时，应参照银行业金融机构对待；对小额贷款公司的涉农业务实行与村镇银行同等的财政补贴政策；对小额贷款公司缴纳房产税、土地使用税确有困难的，按税收管理程序审批后，可给予减免税照顾。根据省小额贷款公司联席会议的年度考评情况，县市人民政府可结合当地实际，对小额贷款公司发放的涉农贷款、弱势群体创业贷款等实施风险补偿。
三、加强对小额贷款公司的监督管理。各县市人民政府是小额贷款公司风险防范处置的第一责任人，承担小额贷款公司监督管理和风险处置的责任。工商、金融办、银监、人行分支机构、公安等部门在各自的职责范围内履行监管职能。
《恩施州小额贷款公司监督管理实施办法》印发前已成立的小额贷款公司，要按照有关规定及时整改，三个月内达到本实施办法规定的各项要求。
二〇一一年五月十八日
恩施州小额贷款公司监督管理实施办法
第一章总 则
第一条 为促进小额贷款公司健康有序发展，依据中国银监会、中国人民银行《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）、《湖北省人民政府办公厅关于开展小额贷款公司试点工作的实施意见》（鄂政办发〔2008〕61号）、《湖北省人民政府办公厅关于促进小额贷款公司健康发展的若干意见》（鄂政办发〔2010〕121号）、《湖北省小额贷款公司试点暂行管理办法》（鄂金办发〔2009〕18号）、《湖北省小额贷款公司资本及股权管理暂行办法》（鄂金办发〔2010〕11号）等文件精神，制定本办法。
第二条 小额贷款公司是指由自然人、企业法人与其他社会组织投资、依法合规设立的，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。
第三条 小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。小额贷款公司的股东以其认缴的出资额或认购的股份为限对公司承担责任。小额贷款公司合法的经营活动受法律保护，不受任何单位和个人的干涉。
第四条 州政府金融办会同州工商局、恩施银监分局、人民银行州中心支行、州公安局建立州小额贷款公司监管联席会议，负责对全州小额贷款公司监管工作的组织、协调、规范、推进，联席会议办公室设在州政府金融办。
第二章监督管理的主要内容
第五条 小额贷款公司应按照《中华人民共和国公司法》要求建立健全公司治理结构，明确股东、董事、监事和经理之间的权责关系，制定稳健有效的议事规则、决策程序和内审制度，提高公司治理的有效性。
第六条 小额贷款公司应建立健全贷款管理制度，明确贷前调查、贷时审查和贷后检查业务流程和操作规范，切实加强贷款管理；应按照国家有关规定建立健全财务会计制度，真实记录和全面反映其业务活动和财务活动。
第七条 小额贷款公司应严格遵守现金管理规定，合理使用现金，防止洗钱行为；应积极创造条件，向所在地人民银行分支机构申请加入联网核查公民身份信息系统。
第八条 小额贷款公司注册资本金应封闭运行，在同一家银行机构开设公司内部财务账户和信贷业务专用账户。发放及回收贷款与本息都必须通过信贷业务账户核算，此账户不得办理其他业务。小额贷款公司应将开户行及基本账户报州小额贷款公司监管联席会议办公室及其成员单位备案。
第九条 小额贷款公司应按规定执行财政部《金融企业财务规则》、《金融企业呆账核销管理办法（2010修改版）》、《银行抵债资产管理办法》等金融业财务管理制度，并在当地财政部门进行财政登记，按期报送财务信息报告，接受财政部门的财务监督。
第十条 小额贷款公司发放贷款要坚持“小额、分散”原则。鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，尽力扩大客户数量和服务覆盖面。小额贷款公司70%的资金应发放给同一借款人贷款余额不超过50万元（含50万元）的小额借款人，其余30%的资金对单户贷款余额不得超过小额贷款公司资本金的5%。小额贷款公司不得向本公司股东发放贷款。
第十一条 小额贷款公司贷款利率不得超过司法部门规定的上限（目前为人民银行规定的贷款基准利率的4倍），下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍。
第十二条 小额贷款公司从银行业金融机构融入资金，应向注册地人民银行分支机构申领贷款卡，融入资金的银行业金融机构不得超过两个，融入资金的余额不得超过资本净额的50%。
第十三条 小额贷款公司应当建立审慎规范的信贷资产分类制度、信贷资产损失准备制度以及与信贷资产的风险管理相适应的资本补充制度，资产损失准备充足率不得低于100%。
第十四条 小额贷款公司未经批准，不得跨行政区域经营。
第十五条 小额贷款公司增加或减少注册资本，应按规定办理审批手续，并不得造成股东及关联方持股比例超过相关规定。
第十六条 小额贷款公司主发起人持有的股权（份）自成立之日起2年内不得转让，其他股东持有的股权（份）1年内不得转让。小额贷款公司高级管理人员持有的股权（份），在任职期间内不得转让。
第十七条 小额贷款公司向银行业金融机构融资时需要抵（质）押物的，其股东可以将公司股权用于抵（质）押或反担保，不得用于其他项目抵（质）押。
第十八条 小额贷款公司应建立健全信息披露制度，按要求向主管部门、公司股东、向其提供融资的银行业金融机构定期报送财务报表和年度业务经营情况、融资情况、重大事项等信息，必要时应向社会披露。
第十九条 小额贷款公司应按月向县市政府金融办报送业务经营报表，按季向所在地人民银行分支机构（恩施市辖区内小额贷款公司直接报送人民银行州中心支行）和银监办事处（恩施市、宣恩县内小额贷款公司直接报送恩施银监分局）报送资产负债表、贷款统计表及其他统计信息资料。
第二十条 小额贷款公司变更名称、注册资本、住所、股东事项的应当持批准文件在30日内向工商行政管理部门办理登记。
第二十一条 小额贷款公司在办理年度检验时，除一般性年检资料外，还应当提交由会计师事务所出具的审计报告、公司经营情况的书面说明。
第二十二条 小额贷款公司应将融资信息在发生后的7个工作日内报送所在地人民银行分支机构和银监办事处。
第二十三条 小额贷款公司应按月向所在地人民银行信贷征信系统提供借款人贷款金额、贷款担保和贷款偿还等信息。
第二十四条 小额贷款公司应按月向所在地人民银行分支机构进行利率报备。
第三章监督管理的方式
第二十五条 对小额贷款公司的监督管理分为现场检查和非现场监管。现场检查分为综合检查和专项检查。县市政府、州政府有关部门对小额贷款公司开展监督管理，应当遵循依法、公正、合理、效率的原则。
第二十六条 非现场监管由县市政府金融办、各职能部门依据小额贷款公司日常报送的相关资料和掌握的信息进行分析、研究，适时研判小额贷款公司经营状况，发现问题及时通报。各县市政府金融办每年至少组织召开一次小额贷款公司监管联席会议，通报非现场监管情况，研究辖区内小额贷款公司发展中存在的问题和措施。
第二十七条 县市政府每年组织各职能部门成立联合检查组，开展不少于一次的综合检查，年底前向州政府金融办报送年度检查报告。各职能部门依法组织专项检查。专项检查结束后，应在12日内将检查情况报送县市政府金融办。
第二十八条 对小额贷款公司开展现场检查，应依法出示证件和检查通知书，人员不得少于二人。检查组依法开展现场检查时，可采取下列措施：
（一）进入小额贷款公司经营场所进行检查；
（二）询问小额贷款公司有关人员，要求其对检查事项作出说明；
（三）查阅、复制小额贷款公司与检查事项有关的文件、资料、凭证等。
第四章监督管理的职责分工
第二十九条 州、县市政府金融办负责建立小额贷款的动态监测系统，及时识别、预警和防范风险，并监管小额贷款公司融资情况、股权变动情况、高管人员任职变动等情况。
第三十条 工商行政管理部门是小额贷款公司的日常监督管理部门，具体内容包括：
（一）监督小额贷款公司依照登记的事项开展经营活动，查处未经依法办理变更擅自改变登记事项的行为；
（二）建立并督促小额贷款公司经营信息定期报备制度，组织开展或提请联席会议成员单位共同实施现场检查；
（三）监督小额贷款公司股东依法缴纳出资，查处虚假出资、抽逃出资、虚假宣传、违法广告等行为；
（四）组织开展对小额贷款公司的年度审计和年检工作；
（五）监督小额贷款公司在出现终止事由时，依法清算，办理注销登记。
县级工商行政管理部门于每季度和年度结束后10个工作日内，将日常监管报告报送县市政府和州工商行政管理部门，并抄送同级监管部门。州工商行政管理部门抄送州小额贷款公司监管联席会议其他成员单位。
第三十一条 银监部门负责对小额贷款公司吸收或变相吸收公众存款、非法集资行为进行认定。监督小额贷款公司与开户银行资金往来和向银行业金融机构融资的使用情况。督促银行业金融机构及时、准确报送向小额贷款公司提供融资的相关信息。
第三十二条 人民银行分支机构对小额贷款公司的监管内容包括：
（一）对高利贷行为进行认定；
（二）监督小额贷款公司遵守现金管理规定，不定期开展检查，防止洗钱行为；
（三）监督小额贷款公司利率执行情况，每半年开展一次专项检查；
（四）监测小额贷款公司资金运用和贷款投向。
县级人民银行分支机构应于每季度和年度结束后10个工作日内，向人民银行州中心支行报送小额贷款公司资金流向监测报告和利率监督检查报告，并抄送同级监管部门。
第三十三条 公安部门负责依法查处小额贷款公司吸收或变相吸收公众存款、非法集资、高利贷等违法犯罪行为。
第三十四条 小额贷款公司资金流向由其开户行负责监管。开户行应每月向所在地县级人行、银监、工商、财政部门及融资贷款银行报送资金监管数据。
第五章奖励与处罚
第三十五条 对试点满一年、服务“三农”和小企业成效显著、依法合规经营、运行良好、内控制度健全的小额贷款公司，可按规定程序实施增资扩股。信誉良好、牵头作用突出的主发起人的股份原则上可增持至不超过30%（外商独资和中外合资小额贷款公司另行规定），其他单一股东持股比例可适当放宽。
第三十六条 小额贷款公司依法合规经营，经营效益良好，没有不良信用记录且贷款能主要用于服务“三农”和小企业的，在股东自愿的基础上，可按照银行业监督管理委员会《村镇银行管理暂行规定》、《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，向银监部门申请改造为村镇银行。
第三十七条 小额贷款公司违反本实施办法规定，相关职能部门有权依法依规采取警告、公示、风险提示、约见小额贷款公司董事或高级管理人员谈话、质询、责令停办业务、取消高级管理人员资格等措施，督促其整改。经督促整改后拒不改正的，可以委托指定的外部审计机构进行独立审计，审计结果作为取消小额贷款公司试点资格的依据。
第三十八条 小额贷款公司在经营过程中，若有吸收和变相吸收公众存款、非法集资等严重违法违规行为，由县（市）人民政府组织有关职能部门及时查处，依法吊销营业执照，追究公司董事长、总经理和有关高管人员的法律责任，并报省小额贷款公司试点工作联系会议取消其小额贷款公司试点资格。
第六章附 则
第三十九条 本办法自公布之日起施行，有效期5年。