【摘要】听证程序作为实现程序正义的具体措施之一, 在实现政府行为的公开、公正、透明和确保公民的合法权益不受侵犯方面,起着非常重要的现实作用。而在行政决策过程中设置听证程序，让参加听证会的各方代表就所提供的决策备选方案的优劣充分发表自己的看法，可达到集思广益的目的。目前，我国在行政决策领域引入听证制度尚处于起步阶段，还需要人们在多方面作出努力，从而使听证制度不断得到完善。

　　【关键词】行政决策；听证制度；行政参与

　　2002年1月12日，国家发展计划委员会在北京主持召开了我国第一个全国性的行政决策听证会--部分旅客列车车票实行政府指导价方案听证会。[1]此次听证会的召开具有十分重要的意义，因为这是我国首次将听证制度应用于行政决策领域。但由于我国在行政决策领域引入听证制度尚处于起步阶段，现在还存在许多问题。因此，本文将对我国现有的行政决策听证制度现状进行分析， 并探讨对我国行政决策听证制度的完善。

　　一、我国行政决策听证发展的现状及不足

　　行政决策本来不是一个法律范畴中的概念，而是一个行政管理中的概念，在不同的工具书及文献中的定义略有不同[2]，但总的来说，是指国家行政机关为行使政府职能，对所要解决的问题，依法拟订方案或选择方案的过程。行政决策听证的适用领域在中国由单行法规定，目前主要适用于政府的定价行为、城市规划、环境保护等领域，范围较窄。[3]且总的来说，目前《价格法》、《环境影响评价法》等法律所确定的听证程序被具体的法规、规章以及各级规范性法律文件细化，具有较强的操作性，但是也显现出了一些不足，如法律法规的数量少，效力位阶低，未成体系、现有的法律规定也多存在不明确、少操作性，以及在制度落实当中存在不力情况等。

　　（一）立法上的不足--制度缺失

　　法律制度设计的缺失主要表现在以下几个方面：

　　（1） 缺乏统一的行政立法规定

　　由于缺乏统一的行政程序法，我国行政决策听证规则往往由各单行法规定，这就容易造成不同决策领域、不同地区实行不同的听证规则，不利于法治统一，而且听证程序、听证范围、听证主体等在很大程度上取决于法律的明确规定，法律没有规定的，行政机关如果不主动采取，就不利于公民更好地参与。

　　（2） 现有的法律规定缺乏操作性

　　我国《价格法》、《环境影响评价法》都只规定可以采取召开听证会形式听取意见，未规定任何程序规则，影响了听证制度的运行效果。此外，听证制度的程序也存在不合理。一是听证代表名单保密，妨碍了代表与被代表者的交流。二是听证会组织部门递交听证代表材料的时间太短，准备时间不够。三是听证会时间短，很难保证其对决策真正发挥作用。

　　（二）实施中的困境--制度虚置

　　（1） 行政决策听证信息不对称。听证应是公众参与政府决策的一个组成部分，是解决社会利益冲突、实现社会和谐的一个机制。相对人在听证会前可以从行政主体获得涉及自己的信息，也可以从听证会上获取行政主体开放的信息。然而，现在有些听证会相对人却无法获得相关信息，更无法运用足够对称的信息，结果听证会往往成了信息发布会，对行政行为的合法和公正并没发挥多少作用。

　　（2） 听证代表产生方式缺乏透明性。行政决策听证会体现了行政决策的民主、公开，应当让受决策影响的各利益主体都能参与。目前我国行政决策听证代表产生的方法：一是选择一些人大代表或政协委员作为参加听证会的常任代表；二是推荐与选拔相结合，从各地、各部门推荐的报名者中，通过随机抽取产生代表。这样产生的代表难以真正代表相关利益群体的意见，影响了听证会的效果。

　　二、完善行政决策听证的制度建设

　　分析问题是为了解决问题，通过前文对我国行政决策听证发展现状以及发展中存在的主要问题，笔者拟在下文提出完善我国行政决策听证的对策。正确的观念是正确行为的先导，因此笔者认为首先应该在全社会培养程序法理念；而任何一种新制度形式在初期发展中，其核心问题就是制度程序如何构建，由此解决问题的根本方案就是：构建系统化地行政决策听证制度。

　　（一）必须更新观念，注重程序法理念的培养

　　观念是行为的先导， 无论是政府还是公民，树立正确的程序法观念对民主政治建设，对我国在行政决策领域引入听证制度都至关重要。一方面，行政机关应做好有关听证制度的宣传工作，使广大人民群众深入透彻地了解这一制度的作用，从而更好地发挥听证会的作用；另一方面，广大群众应进一步增强参政议政的意识，积极行使人民当家作主的权利，勇于参与到行政决策的过程中，对其进行监督。在我国这样一个没有民主参政传统的国家，观念上的更新对听证制度的完善和施行起着不可忽视的重要作用。

　　（二） 逐步扩大和明确行政决策听证程序的适用范围

　　行政决策听证的适用领域在我国是由单行法规定， 目前主要适用于行政立法、政府的定价行为、城市规划等领域， 范围狭窄。结合我国现有的立法状况和行政决策听证程序的实践，笔者认为从法律制度上确立行政决策听证范围可以遵循以下思路：一是根据现实承受能力，通过颁发单行法逐步扩大的原则；二是在立法技术上应采用听证为原则，不听证为例外。当然，在实践中，我们应当平衡适用行政听证程序所带来的人财物力耗费和综合效益，在成本不大于效益原则的前提下，较简便的听证会甚至是书面的征求意见等简易的听证程序也是允许的。

　　（三） 确定听证参与人的法定资格

　　1、听证代表--健全行政决策听证代表遴选机制

　　听证制度的核心是程序的合法与公正。现在人们对听证代表议论最多的是听证代表产生的过程不公开、不透明，代表的比例不合理。因此，听证代表的产生，应该增加透明度。听证代表包括两类人，一类是利害关系人，另一类是专家。对于这两类人。应该采取不同的择选标准。对于前者，应以利益为标准，即代表有一定的广泛性；并兼顾到听证代表结构的合理性，使制约机制达到最佳效果。对于后者，应以专业素质为标准，行政机关虽然具有丰富的行政管理经验，对某些专业性技术性的行政决策独自承担有点显得力不从心，因此，保证听证会中有一定的专家代表，即听证代表的专业素质往往对听证会的成功与否起到决定性作用。

　　2、听证主持人

　　听证主持人是一个处于中立地位的中间人， 不一定是政府部门，地位的中立有利于提高听证的公信力和避免公众对听证公正性的无端猜忌。有关法律、法规没有涉及到听证由谁主持， 但在实际操作中由行政机关负责人指定为多， 主持人很难独立主持听证， 这就可能影响行政决策的公正性。听证主持人主要由专家、学者、人大代表等组成， 他们要负责对听证参加人进行引导并对其所提供的证据进行初步评估， 他们要参与到价格听证的整个过程， 对听证的全过程进行监督， 这样才较客观、公正。

四川省成都市人民政府


成都市外商投资企业工会条例
　（１９９４年１月１日）



第一章　总则





　　第一条　为明确外商投资企业工会的地位、权利和义务，发挥工会的积极作用，促进外商投资企业的发展，根据《中华人民共和国工会法》和有关法律、法规的规定，结合成都市实际，制定本条例。


　　第二条　本条例所称外商投资企业是指本行政区域内举办的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业。
　　本条例所称外商投资企业职工是指以工资收入为主要生活来源的中外体力劳动者和脑力劳动者。
　　香港、台湾、澳门同胞和华侨在本市投资举办的企业的工会，除法律、法规另有规定外，适用本条例。


　　第三条　外商投资企业工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织，是中国工会的基层工会组织。
　　外商投资企业工会具备法人条件的，依法取得社会团体法人资格，工会主席为其法定代表人。


　　第四条　外商投资企业职工有参加和组织工会的权利，独立自主地开展活动。
　　外商投资企业职工，凡承认《中国工会章程》，自愿申请加入工会组织，经本企业工会批准，均可成为工会会员。


　　第五条　外商投资企业工会应保护本企业职工的合法权益，维护国家利益和投资者的合法权益，鼓励职工发挥劳动积极性、创造性，支持企业依法生产经营管理。


　　第六条　外商投资企业应支持工会的建立和依法开展活动，尊重工会的合法权益。


　　第七条　外商投资企业工会在上一级工会领导下开展活动。

第二章　工会组织





　　第八条　外商投资企业的章程中应有建立工会组织的内容。外商投资企业在开业一年内应建立工会组织，上一级工会应帮助外商投资企业筹建工会组织。
　　外商投资企业设立前中方企业建有工会组织的，应重新组建外商投资企业工会。
　　外商投资企业建立工会，必须报上一级工会批准。


　　第九条　外商投资企业工会委员会由会员大会或者会员代表大会民主选举产生，同时选举产生工会经费审查委员会。工会主席、副主席可由工会委员会选举产生，也可由会员大会或会员代表大会直接选举产生。选举结果报上一级工会批准。
　　外商投资企业职工人数在二十五人以上的建立工会委员会，不足二十五人的可选举组织员一人，组织会员开展工会活动。
　　女职工在二十五人以上的，建立工会女职工委员会。


　　第十条　外商投资企业工会设专职或兼职工会主席。职工人数在三百人以上的设专职工会主席。
　　中外合资经营企业、中外合作经营企业工会专职主席的待遇，可比照副总经理或副厂长的待遇执行。
　　外资企业工会专职主席的待遇由上一级工会与企业协商确定。
　　外商投资企业工会兼职主席由企业给予适当补贴。


　　第十一条　外商投资企业终止或撤销，其工会相应撤销。
　　外商投资企业合并时，其工会的合并应报告上一级工会，办理合并手续。

第三章　工会的权利和义务





　　第十二条　外商投资企业工会享有下列权利：
　　（一）维护职工的民主权利和物质利益，保障职工的合法权益不受侵犯。
　　（二）代表职工同企业签订集体劳动合同，指导、帮助职工同企业签订个人劳动合同，并维护劳动合同的执行。
　　（三）参加企业劳资纠纷的调解和谈判。
　　（四）中外合资经营企业、中外合作经营企业工会负责人列席企业董事会或者联合管理机构有关企业发展规划、生产经营等重大事项的会议，反映职工的意见和要求。
　　（五）外商投资企业在研究决定有关奖惩、工资、福利、安全生产及劳动保护、劳动保险等涉及职工切身利益的问题时，应听取工会的意见。
　　（六）监督企业对劳动工资、劳动保险、劳动保护、环境保护、工业卫生、生产安全，维护女职工特殊权益等方面的法律、法规和规章的执行。
　　（七）监督企业执行国家规定的工时制度、休假制度。
　　（八）参与调查企业职工因工伤亡及职业中毒、职业伤害事故，并向有关部门提出处理意见。
　　（九）外商投资企业在劳动合同期内，因生产、经营、技术条件发生变化或者其他原因要辞退职工时，应法提前七天以上通知工会。工会认为企业辞退职工违反劳动合同和国家有关规定的，有权提出异议并同企业协商解决。协商不能解决的，工会支持职工依照法定程序申请仲裁或提起诉讼。
　　（十）外商投资企业侵犯职工劳动权益的，工会应提出意见调解处理。被侵害人向人民法院起诉，工会应当给予支持和帮助。


　　第十三条　外商投资企业工会应当履行下列义务：
　　（一）教育职工遵守宪法、法律、法规和规章，履行劳动合同，遵守劳动纪律和本企业的各项制度，树立良好的职业道德，努力完成生产、工作任务。
　　（二）支持企业合法经营、管理，协助企业组织职工开展劳动竞赛、合理化建议、技术革新和技术协作活动，促进企业提高经济效益。
　　（三）鼓励职工钻研技术，提高职工业务技术素质。
　　（四）协助企业安排和合理使用奖励基金和福利基金，办好职工集体福利事业。
　　（五）关心职工的精神文明建设，组织职工开展健康有益的文化、娱乐、体育活动，丰富职工的业余生活。

第四章　保障条件





　　第十四条　外商投资企业工会与企业建立协商谈判制度。


　　第十五条　外商投资企业工会的改组，必须经会员大会或会员代表大会通过。


　　第十六条　外商投资企业辞退担任工会委员会职务的职工，应事先征求工会的意见。
　　工会主席、副主席任期未满时，企业不得无故辞退。外商投资企业、处分、辞退工会主席、副主席，必须征得本级工会委员会和上一级工会的同意。
　　工会专职工作人员不再担任工会职务时，可回原岗位工作或由企业妥善安排。


　　第十七条　外商投资企业应当为工会提供必须的场所和设施，用于办公、会议、集体福利、教育、文化以及体育、娱乐等活动。


　　第十八条　外商投资企业工会会员应按规定缴纳会费。
　　外商投资企业应按每月全部职工工资总额的百分之二向本企业工会拨交经费。
　　工会经费主要用于职工的教育和开展的其他活动。


　　第十九条　外商投资企业工会按照中华全国总工会制定的管理办法，使用、上解工会经费，并接受上级工会的指导和监督。


　　第二十条　外商投资企业工会不脱离生产（工作）的委员，因参加工会组织的活动确需占用生产（工作）时间，经工会事先征得企业同意的，其工资、资金等由企业照发。


　　第二十一条　外商投资企业应对工会的活动给予方便和支持。工会活动一般应当在业余时间进行，确需占用生产（工作）时间，事先征得企业同意的，参加工会活动的职工的工资、奖金等由企业照发。


　　第二十二条　外商投资企业工会因执行本条例与企业发生争议时，由双方协商，协商不能解决的，由上一级工会会同政府有关部门协调解决。属人民法院受理范围的，争议双方均可向人民法院起诉。

第五章　附则




　　第二十三条　本条例由成都市人民代表大会常务委员会负责解释。


　　第二十四条　本条例自公布之日起施行。